^{城投公司轉型發展的困境與破局路徑}

^{“十四五”時期，我國迎來改革的提檔期、轉型的關鍵期，同時也迎來新一輪發展的加速期，中小城市城投公司應抓住機遇，主動作為，在國家發展和改革的大變局中找準定位、發揮優勢、突破瓶頸、創新求變，實現高質量轉型發展。}

^{一、城投公司概述}

^{近年來，我國城市化進程穩步前行，政府投融資體制也在不斷進行創新與改革，我國城投公司隨之快速發展。１９９４　年，我國進行財稅制度改革，一經推行就引起巨大改變，造成地方政府財權和事權之間的不平衡，再加上?。保梗梗怠∧辍吨腥A人民共和國預算法》的實施，最終使得地方政府發行債券。此外，地方經濟需要刺激和推動力來實現快速發展，因此面對城市建設資金缺口，各級地方政府在融資方面動機強烈，期望能快速填補缺口，高效解決問題。正是在這種環境之下，城投公司應運而生，地方政府將投融資的使命和責任賦予城投公司，期待其能在城鎮化建設之中扮演重要角色，為城市發展添磚加瓦、保駕護航?？v觀中國城市化建設，無論是摩天高樓還是污水井蓋，都有城投公司在發揮作用。但是，隨著地方政府債務規模越來越大，促使政府部門開始高度重視地方投融資平臺監管工作。從?。玻埃保础∧觊_始，城投公司在隱性債務嚴格監管政策下，面對生存環境、政企關系、運作模式、管理方式等方面發生的深刻變化開啟了轉型之路，重組整合動作不斷，改革力度不斷加大。有的城投公司逐步實現了從政府主導向政府引導的市場化模式轉型，但大部分中小城市城投公司亟需轉型來提升自我造血能力和可持續發展能力，以獲取更大的生存和發展空間。站在新的歷史起點上，每一位城投人都需要貢獻力量，助力企業成功轉型，助推新型城鎮化建設與城市產業升級。}

^{二、城投公司發展過程中現存困境}

^{（一）項目多、資金緊，運行壓力巨大}

^{現階段，中小城市城投公司以基礎設施投資為主，主要投向公益性、準公益性業務，需要通過大量融資來維持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企業負債率增高，經營性現金流壓力大，投資回報率不高。根據有關調查數據顯示，當前我國大部分中小城市城投公司處于融資建設多、實際回報少、債務負擔重的狀態。而現階段，政府的支持力度也大不如前。因此，一些城投公司如果資產負債率相對較高，那么其就會陷入拆東墻、補西墻的惡性循環。此外，城投公司一直是城市基礎建設的中堅力量，隨著土地相關政策的不斷變化，其已經在土地一級市場中慢慢消失，基本造血功能已無法實現。一旦城投公司經營不善，效益不好，無疑會增加其償債壓力，資金風險隱患會逐步暴露出來，如果市場主體作用無法發揮出來，那么其穩健經營以及長遠發展必然會受到制約。}

^{（二）重建設、輕運營，缺乏造血功能}

^{針對自體經營業務，有的中小城市城投公司并沒有進行深度開發，而是僅僅發揮政府賦予的投融資職能，業務類型略顯單一，沒有深入思考更進一步的滾動式經營措施。此外，項目融資方案一旦落實，有的中小城市城投公司對于后續的運行狀況并不會過多關注，更不用說對項目展開追蹤等一系列延伸管理工作，導致企業缺乏良性發展的有利條件。分析其利潤空間十分有限的原因可以發現，一部分原因在于城投公司側重項目前期融資工作，對于項目如何運營以及項目盈利多少并沒有展開深入分析和挖掘，另一部分原因在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建項目時，城投公司認為自身職責主要在于投融資方案，對于相關產業和業務未給予過多關注，在一定程度上也會限制城投公司發展空間，導致資金流動性受限，資金使用率不能達到預期，企業難以實現可持續發展。同時，受限于城投公司主要從事城市基礎設施建設等非經營性項目的性質及角色定位，大部分城投公司盈利能力較弱，缺少利潤來源點，缺乏經營性項目，收入來源較少，業務利潤率不高，再加上高額的財務成本負擔，導致城投公司凈資產收益率普遍較低，部分公司實際凈利潤甚至處于虧損狀態。收入與支出的長期不平衡，導致城投公司造血能力低下，難以實現良性循環發展。}

^{（三）市場意識薄弱，發展后勁不足}

^{一方面，由于基礎設施建設具有周期性等特點，隨著城市建設的不斷推進和城市化率的不斷提高，預計未來城市基礎設施建設的業務空間也將不斷縮小，因此，中小城市城投公司運營效率及長遠發展勢必會受到影響。同時，地方政府能夠為城投公司提供的優質項目資源極其有限，而且城投公司在運行期間存在分布零散化、規模小型化、實力薄弱化、競爭同質化等諸多問題，加之項目大多受限于地方政府，難以對外發展，缺乏內在發展動力，導致其無法進一步拓展發展空間。另一方面，中小城市城投公司經營管理機制不夠靈活，組織架構與功能職責不完備，法人治理結構與分類管控機制不健全，組織職能及管控流程不清晰；重要部門、關鍵崗位的專業人才缺失，績效考核一刀切，薪酬激勵不充分；企業創新意識和市場化經營意識不高，業務結構單一，市場化運作經驗不足。綜合考慮整體發展趨勢不難發現，城投公司的發展前景不太樂觀。}

^{三、促進城投公司成功轉型發展方向}

^{（一）服務城市發展，增強融資功能}

^{資金保障是現代城市建設的重要條件，中小城市城投公司應該持續籌集資金，擔負起促進城市功能優化完善的責任，只有融資能力強、資金充足，才能有效開展城市開發建設的相關投資活動。同時，中小城市城投公司應該準確把握政府意圖，積極主動地查找市場經濟現存疏漏，做出相應彌補措施，充分將籌集建設資金的職能和效果發揮出來。為此，城投公司要著力提升主體信用級別，提高融資效率，降低資金成本。一是推動資產及業務整合重組，做大做實做強資產，提升公司盈利能力和綜合競爭力；二是利用好政府間接信用，持續獲取政府在政策、資本金、經營性資產、重點資源及項目上的支持；三是主動與金融機構加強合作，與大型商業銀行等簽署戰略合作協議，并且以金融創新為引領，更為靈活地改變籌資運營模式，不斷優化融資結構，增加直接融資占比，促進與社會資本之間的深度合作，從而緩解企業融資壓力。}

^{（二）積極融入市場，提升競爭能力}

^{在新形勢下，中小城市城投公司應該緊緊把握市場經濟的發展趨勢，站在市場化運作這個基點上，積極轉變自身角色，減少對地方政府的依賴，圍繞核心定位，找到市場屬性和公益屬性的結合點，從政府項目的操盤手轉變為市場競爭中的參與者，增強自身造血能力。一方面，可以利用政策優勢，例如新型城鎮化、城鎮棚戶區改造等，將土地、房產等不可移動資源作為基礎推動力，開展項目規劃和包裝工作，強化項目全過程管理和回款，清晰界定與地方政府的權責利，同時做好前期融資、中期建設、后期竣工結算的銜接，盡可能地平均不同年度的項目收入確認規模，避免較大資金缺口；還可以借助民間資本力量，將資金、產業引進來，同步提升資產總量、運行質量。另一方面，以股權多元化、混合所有制改革等方式與其他央企、地方國企、優秀民企合作，引領國有資本進行合理流動，通過獨資、控股、參股等方式將資金注入其他朝陽領域之中，以盈利性業務收入彌補公益性業務投入帶來的資金缺口，并逐漸將這種形式確立為常態發展模式。}

^{（三）搶抓政策機遇，拓展產業鏈條}

^{我國重要報告指出，要“推進美麗中國建設，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”。近年來，國內眾多城投公司主動順應發展趨勢，跟進綠色低碳發展，開辟持續增長賽道，推進深度轉型與發展。例如有的城投公司參與供水服務、排水服務以及環境改善等業務，對地方垃圾、污水處理等相關企業進行重組整合，充分發揮其資源優勢；有的城投公司拓展環保地產發展空間，一方面保持傳統優勢業務持續增長，另一方面積極引入戰略投資者進行投資，致力打造全新的投融資平臺。}

^{四、促進城投公司成功轉型發展措施}

^{（一）突出戰略引領，完善頂層設計}

^{隨著國家政策的不斷調整，城投公司轉型既是大勢所趨，也是迫在眉睫。鑒于城投公司的特殊身份，城投公司應時刻與國家及地方的政策導向保持一致，明確可為與不可為，否則將面臨政策風險引發的財務風險甚至經營風險。城投公司應該加強對相關政策的學習研究，積極對接主管部門，理解政策精髓，緊跟政策動向，及時對公司發展規劃做出恰當調整。例如《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔２０２１〕５　號）等文件，明確提出了打破城投債剛性兌付、打消財政兜底幻覺，推動平臺公司之間整合重組、推動融資平臺公司市場化轉型升級和結構調整重組等，這些政策的出臺為城投公司的未來發展提供了參考方向。受國家宏觀政策和區域經濟發展環境的影響，隨著城投公司轉型發展，其自身戰略定位與目標、業務布局、組織管控等方方面面都需要進行調整，因此其亟需重新審視錯綜復雜的內外部環境，制定發展戰略規劃，發揮自身發展優勢，抓住發展機遇，規避風險與不足，促進自身可持續發展。城投公司應該做好系統性、前瞻性的戰略規劃，從外部環境變化、行業發展的機遇與挑戰、地方資源稟賦和區位條件以及自身資源能力的優勢與劣勢著手，通過ＳＷＯＴ　等戰略分析工具，制定公司未來的發展方向與目標，有序地謀劃公司各項經營管理活動，從而全面增強公司經營管理活動的環境適應性，筑牢公司發展定力，提升其核心競爭力　。}

^{（二）優化產業布局，提升經濟實力}

^{中小城市城投公司應該堅持有所為、有所不為，明確發展定位，在做專做強主業的基礎上實現多元化發展。首先，在發展模式上遵循數量少、質量精的原則，以市場化經營為戰略方針，充分挖掘現有產業的潛力，促進核心競爭力穩步提升，打造明確、清晰的盈利模式，增強“自循環”滾動造血能力。例如在片區開發版塊重點推進產城融合模式升級，積極探索“特色小鎮、產業新城”開發模式，打造片區產業集群，實現由土地收益導向型向綜合收益導向型轉變；房地產開發版塊著力構建業務體系，推進開發資質升級與物業混改，培育項目銷售運營能力，特別是商業運營能力，推進產品標準化和品牌化建設；城市資源版塊著力打造城市公共資源運營平臺，加大對城市資源的進一步整合，形成城市開發、建設、運營全產業鏈的運營體系。其次，在發展路徑上，圍繞自身主業推動相關業務多元化。例如傳統的開發建設業務，可以圍繞委托代建業務逐步增加設計、監理等業務，掌控工程咨詢各個關鍵環節，推進ＥＰＣ　一體化模式升級；同時，向下介入建材生產、流通等領域，打造完整產業鏈條。此外，城投公司還應立足自身資源稟賦，積極拓展新興產業。例如可以適當涉足生態環保、體育事業、國民健康、文化旅游等領域，培育新的經濟增長點，帶動上下游產業鏈快速集聚，實現國有資本保值增值。}

^{（三）強化資本運作，增強發展活力}

^{中小城市城投公司可以圍繞資源發掘、資源注入、資源整合、資源變現等幾方面，因企制宜地選擇資產重組、收購兼并、上市等資本運作方式，構建資源資產化、資產資本化、資本證券化的有效循環，逐步實現從資產型融資平臺向資本型投融資平臺轉變。在具體轉型時，首先要完成的步驟就是全面清查本公司及所屬子公司的資產情況和股權關系，按照資產屬性進行細化分類。在此基礎上，城投公司應秉承同業規定、精簡高效、兼并重組、增強實力的基本原則，重新進行子集團或者子公司的組建。同時，大力爭取城市資源注入，劃入國有股權，將無效資產徹底剝離，最后將核心業務進行歸并，縮減管理層級，實現資源高度集聚化。然后，結合具體的市場融資需求，進一步明確母子公司各自的功能定位，對母子公司進行功能再造，客觀分析公司的內外部環境，進而總結出自身的長處和短處所在，精準捕捉外部的一切機會，并排查安全威脅，重新規劃業務布局和業務發展戰略，讓各產業協調發展，從而為持續融資打下堅實基礎。再次，要創新投融資模式。一是科學合理使用基礎設施建設資金，爭取更多財政資金、政策性資金的支持，減少自身債務壓力。比如政府專項債堅持資金跟著項目走，重點投向交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施、能源、水利等九大方向。對此，城投公司應該積極用好地方政府債券，擴大有效投資，積極參與成熟項目的挖掘、策劃、儲備，并建立嚴格的項目管理體系，加快項目開工建設，以市場化方式成為基礎設施領域的開發建設商。同時，積極爭取國家政策性開發性金融工具的支持，發揮其成本低、期限長、容易獲得銀行或專項債的配套資金支持等優勢，為城投公司帶來新的增量資金。二是積極改善融資結構，結合公司轉型發展規劃，制定中長期融資計劃，提高企業主體信用級別，創新融資方式，借力資本市場，擴大直接融資規模及比例，嘗試上市、混改、產業基金等股權融資方式，用好　ＡＢＳ　資產證券化、基礎設指標設置、過程管理、結果應用，探索員工持股、超額利潤分享、項目跟投等中長期激勵方式，將個人收入與公司經濟效益、創造價值能力密切掛鉤，調動干部、員工的積極性、主動性和創造性。四是提升公司治理水平。在公司治理方面，公司人員的獨立性以及財務的獨立性都要進行考量，對于公司架構的科學性和制度的完善性等方面的管理也要加以重視。公司應規范法人治理結構及組織架構，明確部門劃分及崗位職責，規范財務管理制度，建立財務預決算體系，完善財務預警機制等內控管理體系。在公司管理方面，應改變以往的行政化管理方式，建立市場化決策機制及考核激勵機制，面向社會公開遴選具有優秀能力的人員加入公司團隊，打造高素質專業化管理團隊，促使城投公司的運營能力和盈利能力都能得到提升。在公司經營方面，城投公司應根據自身戰略規劃，聚焦主責主業，將基礎設施建設及運營、產業投資作為核心業務，并圍繞核心業務深入布局，拓展新業務。}

^{五、結語}

^{綜上所述，中小城市城投公司要積極順應國家政策導向，精準把握市場經濟規律，立足自身資源優勢，突出結構調整、專業化整合，加強資本運作，升級業務模式，優化產業結構，深化體制機制改革，激發內在活力動力，提升市場化經營水平與核心競爭力，以真正實現高質量轉型發展。}